Le nouveau récit de Washington pour l’économie mondiale
Deux agendas concurrents s’affrontent actuellement pour façonner les politiques économiques intérieures et étrangères des Etats-Unis. L’un des programmes est tourné vers l’intérieur et se concentre sur la création d’une économie américaine inclusive, résiliente, prospère et durable. L’autre se concentre sur la géopolitique et sur le maintien de la primauté des Etats-Unis sur la Chine. L’avenir de l’économie mondiale dépend de l’issue de ce conflit et de la coexistence de ces priorités opposées.
L’administration du président américain Joe Biden représente une rupture radicale avec les administrations démocrates précédentes, poursuivant des politiques industrielles ambitieuses pour relancer la fabrication nationale et faciliter la transition verte. Il a également adopté une position plus dure à l’égard de la Chine que toute administration précédente, y compris celle de l’ancien président Donald Trump, traitant le régime chinois comme un adversaire et imposant des contrôles des exportations et des investissements sur les technologies critiques.
Jusqu’à récemment, cependant, l’administration Biden n’a pas articulé une vision cohérente qui combine ces différents éléments et rassure les autres pays, dont la Chine, sur le fait que sa stratégie économique n’est pas centrée sur la confrontation, l’unilatéralisme et le protectionnisme. Mais les récentes remarques de la secrétaire américaine au Trésor Janet Yellen et du conseiller à la sécurité nationale Jake Sullivan indiquent que l’administration prend maintenant des mesures pour résoudre ce problème, signalant potentiellement l’émergence d’un nouveau consensus de Washington.
L’approche de l’administration vis-à-vis de l’économie mondiale reflète un changement intellectuel plus large. Les hauts responsables politiques américains pensent désormais que le modèle de mondialisation post-1990, qui accordait la priorité au libre-échange et aux marchés libres au détriment de la sécurité nationale, du changement climatique et de la sécurité économique de la classe moyenne, a sapé les fondements socio-économiques des démocraties saines.
Dans ses remarques, Sullivan a exposé les cinq piliers du programme économique international de l’administration, qu’il a appelé « une politique étrangère pour la classe moyenne ». Le premier pilier est une «stratégie industrielle américaine moderne» qui vise à catalyser les investissements privés dans des secteurs jugés critiques pour la prospérité et la sécurité des Etats-Unis. La seconde consiste à travailler avec d’autres démocraties développées et pays en développement pour s’assurer que les alliés des Etats-Unis adoptent des politiques similaires pour améliorer « la capacité, la résilience et l’inclusivité ».
Troisièmement, les Etats-Unis s’éloigneront des accords commerciaux traditionnels axés sur l’accès au marché et adopteront de «nouveaux partenariats économiques internationaux» qui répondent aux défis mondiaux tels que le changement climatique, la sécurité numérique, la création d’emplois et la concurrence fiscale des entreprises. Et les Etats-Unis chercheront à générer des milliards de dollars d’investissements dans les économies émergentes et à fournir une aide aux pays surendettés.
Bien que chacun de ces domaines présente des défis uniques, certains sont particulièrement litigieux, car d’autres pays considèrent certaines politiques, telles que les exigences «Buy American» de l’administration, comme protectionnistes. Mais le cinquième pilier de Sullivan, qui se concentre sur «la protection de nos technologies fondamentales», pourrait avoir le plus grand impact sur l’avenir de l’économie mondiale.
Les vastes contrôles à l’exportation de l’administration Biden, conçus pour empêcher la Chine d’accéder aux semi-conducteurs avancés, sont la manifestation la plus explicite de ce pilier. Et l’administration prévoit des restrictions supplémentaires sur les investissements américains dans les entreprises technologiques chinoises, en particulier dans des secteurs stratégiquement importants comme les micropuces.
Des responsables chinois, dont le président Xi Jinping, ont accusé les Etats-Unis d’imposer un «blocus technologique» au pays. Le chroniqueur du Financial Times, Edward Luce, est d’accord : en isolant le secteur technologique chinois, les Etats-Unis s’engagent dans une «guerre économique à grande échelle».
Mais Sullivan a offert une perspective différente. Comparant la politique à « une petite cour et une haute clôture », il a décrit les mesures de l’administration comme des « restrictions soigneusement adaptées » motivées par des préoccupations de sécurité nationale et visant « une tranche étroite » de technologies de pointe.
Le discours de Yellen , prononcé à la Johns Hopkins School of Advanced International Studies fin avril, a anticipé le message de Sullivan une semaine plus tard. Les contrôles à l’exportation, a-t-elle soutenu, sont destinés à répondre aux préoccupations de sécurité nationale et resteront « limités et ciblés ». Les Etats-Unis, a-t-elle souligné, n’essaient pas de saper la croissance économique et la modernisation technologique de la Chine.
Les clarifications apportées par Sullivan et Yellen indiquent que l’administration comprend les risques d’imposer des restrictions trop larges au commerce et à l’investissement au nom de la sécurité nationale. De telles mesures nuiront à l’économie mondiale et se retourneront probablement contre elles en provoquant des représailles de la Chine.
Un ordre mondial stable repose sur des normes et des pratiques qui reconnaissent le droit de chaque pays à protéger ses intérêts nationaux. Il exige également des règles de la route pour s’assurer que la défense de ces intérêts est bien calibrée et ne nuit pas aux autres pays. Y parvenir peut être difficile, mais ce n’est pas impossible.
Lorsque les gouvernements poursuivent des objectifs de sécurité nationale par le biais de politiques unilatérales qui affectent négativement d’autres pays, les décideurs doivent clairement articuler leurs objectifs, maintenir des lignes de communication ouvertes et proposer des remèdes étroitement ciblés destinés à atténuer les effets néfastes de ces politiques. Les politiques ne doivent pas être poursuivies dans le but exprès de punir l’autre partie ou de l’affaiblir à long terme, et l’incapacité à parvenir à un compromis acceptable dans un domaine ne doit pas devenir un prétexte à des représailles dans un domaine sans rapport. Comme Stephen Walt et moi l’avons soutenu, de telles limites auto-imposées sur les politiques acceptables pourraient aider à prévenir l’escalade et même susciter une acceptation réticente de l’autre côté.
Les récentes déclarations de Yellen et Sullivan suggèrent que les politiques économiques étrangères de l’administration Biden s’aligneront sur ces principes. Mais certaines questions importantes restent sans réponse. Par exemple, les contrôles à l’exportation sur les puces avancées étaient-ils bien calibrés, ou sont-ils allés trop loin dans le sabotage de la capacité technologique chinoise sans bénéficier suffisamment à la sécurité nationale américaine ? Et, étant donné que les restrictions sont étendues à d’autres secteurs critiques, tels que l’intelligence artificielle et la fusion nucléaire, pouvons-nous encore les décrire comme ne ciblant qu’une «tranche étroite» de la technologie ?
De plus, il n’est pas clair si les soi-disant préoccupations «simples» de sécurité nationale citées par Sullivan et Yellen sont réelles ou simplement un prétexte pour une action unilatérale. Les Etats-Unis sont-ils prêts à accepter un ordre mondial multipolaire dans lequel la Chine a le pouvoir de façonner l’élaboration de règles régionales et mondiales ? Ou l’administration est-elle toujours déterminée à maintenir la primauté des Etats-Unis, comme semble le suggérer la stratégie de sécurité nationale de Biden ?
Les actions parlent plus que les mots et révéleront les réponses à ces questions. Mais les remarques de Yellen et Sullivan rassurent ceux qui croient que les Etats-Unis peuvent répondre à leurs préoccupations légitimes de sécurité nationale sans saper l’économie mondiale.
Par Dani Rodrik
Professeur d’économie politique internationale à la Harvard Kennedy School.
